کتاب پیکره دانش مشارکت عمومی خصوصی جلد دوم ( چهار چوب حکمرانی ) اثر دکتر گرشاسب خزائنی انتشارات دانش بنیاد

در جلد دوم کتاب «پیکره دانش مشارکت عمومی-خصوصی»، دکتر گرشاسب خزائنی به بررسی دقیق چارچوب حکمرانی در مشارکت‌های عمومی و خصوصی می‌پردازد. این کتاب منبعی جامع برای سیاست‌گذاران، مدیران دولتی و سرمایه‌گذاران است. آن الزامات و بهترین شیوه‌های اجرای موفق پروژه‌های زیرساختی را با تمرکز بر انتقال ریسک و مدیریت قراردادها بررسی می‌کند. با توجه به چالش‌های ایران و تجربیات جهانی، این اثر به ترویج ادبیات جدید مشارکت عمومی-خصوصی پرداخته و راهکارهایی برای جذب سرمایه‌گذاری خصوصی در پروژه‌های عمرانی ارائه می‌دهد. این کتاب به‌عنوان راهنمایی کاربردی و تخصصی در حوزه مشارکت عمومی-خصوصی، به توسعه زیرساخت‌های کشور کمک خواهد کرد.

پیش‌گفتار

مشارکت عمومی-خصوصی روشی برای تدارک یا انجام پروژه‌های زیرساختی با سرمایه‌گذاری بخش خصوصی است که در آن بخش بزرگی از چرخة عمر پروژه از مرحلة طراحی، ساخت تا مرحلة بهره‌برداری و ارائه خدمات به کاربران (حتی در برخی پروژه‌ها مرحلة تعریف پروژه) به بخش خصوصی واگذار می‌شود. در مقابل، بخش خصوصی از منافع حاصل از بهره‌برداری طرح شامل درآمد حاصل از فروش خدمات به کاربران، اجاره تأسیسات و... بهره‌مند می‌شود. لذا مشارکت عمومی-خصوصی، فرصت جذاب بخش عمومی برای جذب منابع مالی برای توسعة زیرساخت‌های عمومی است و می‌تواند احداث، تکمیل، توسعه یا بهره‌برداری از تأسیسات زیرساختی و نهایتاً ارائه خدمات به عموم کاربران را با بهره‌وری بالاتری به نتیجه برساند.

از منظر بخش خصوصی، این روش همراه با انتقال بخش بزرگی از ریسک‌های پروژه از بخش دولتی به بخش خصوصی است و مسئولیت پیشبرد قرارداد را برای مدت طولانی در طول چرخه عمر پروژه بر عهده خواهد داشت. این‌همه موجب می‌شود قراردادهای مشارکت عمومی-خصوصی یک تجارت پرریسک محسوب شود و از نظر فنی نیازمند مدیریت پیچیدگی و الزامات متعددی است که بی‌توجهی به آن‌ها موجب شکست پروژه و نهایتاً زیان تمامی طرف‌های درگیر می‌شود. به همین دلیل، درک و تسلط بر ساختارها و جزئیات این روش، شامل سیاست‌ها، روش‌ها، ابزارهای مدیریت قرارداد و تأمین مالی پروژه را می‌توان شرط موفقیت پروژه‌های مشارکت عمومی-خصوصی دانست.

با توجه به مزیت‌ها و منافع متعدد روش مشارکت عمومی-خصوصی، این روش گسترش فراوانی در کشورهای توسعه‌یافته و حتی در حال توسعه پیدا کرده است و به روش غالب انجام پروژه‌های زیرساختی در دنیا تبدیل شده است؛ ولی به‌زعم گزارش‌های رسمی، استفاده از این روش در کشور ما چندان موفق نبوده است. علت عمدة این امر (پیاده‌سازی مشارکت عمومی-خصوصی در ایران) را باید در آشنا نبودن سیاست‌گذاران و مدیران با دانش مشارکت و الزامات سرمایه‌گذاری خصوصی دانست. تجربه شخصی من که از سال 1380 درگیر مشاوره و آموزش مشارکت عمومی-خصوصی بوده‌ام یا در عمل، مدیریت برخی از قراردادهای مشارکت را دارم، نشان می‌دهد که مدیران بخش دولتی و حتی سرمایه‌گذاران خصوصی با دانش لازم و ابزارهای تخصصی این روش آشنایی ندارند. این واقعیت باعث شده است که ساختارها و مقررات کشور پشتیبانی‌های لازم از سرمایه‌گذاری خصوصی را ننماید و نهایتاً مشارکت عمومی-خصوصی در ایران، برخلاف بسیاری از کشورهای همسایه ما (مانند ترکیه، عربستان، امارات، عمان و ...) رونق کافی نداشته باشد.

با شناخت همین واقعیت بوده است که طی این سال‌ها در قالب تدوین کتاب، برگزاری کارگاه‌های آموزشی یا سخنرانی‌ها تلاش داشته‌ام که ادبیات مشارکت عمومی-خصوصی را در شکل استاندارد جهانی آن در کشور ترویج دهم؛ چراکه باور داشته‌ام مشارکت عمومی-خصوصی روش جدید انجام پروژه است و الزامات متفاوتی با روش‌های سنتی انجام پروژه نیاز دارد.

اصرار به فهم و حتی انجام قراردادهای مشارکت با ابزارهای سنتی انجام پروژه (مانند تأکید بر بکارگیری قراردادهای همسان یا استفاده از قانون برگزاری مناقصات برای قراردادهای مشارکت عمومی-خصوصی)، منجر به کج‌فهمی در ایجاد مقررات موردنیاز مشارکت عمومی-خصوصی و نهایتاً شکست مجریان در جذب سرمایه‌های بخش خصوصی برای احداث طرح‌های عمرانی می‌شود.

با همین هدف بوده است که در سال 1386 کتاب «توسعة زیرساخت‌ها از طریق ساخت، بهره‌برداری و واگذاری» از انتشارات توسعة صنعتی سازمان ملل متحد ترجمه و در مقام اولین تلاش به زبان فارسی توسط انتشارات دانشگاه علم و صنعت ایران منتشر گردید.

با گذشت سال‌ها و رصد تغییرات ادبیات دانشی مشارکت در دنیا، احساس شد که نیاز به مجموعه دانشی یا راهنمای جدیدی است که بتواند نوآوری‌ها و ابزارهای نوینی را پوشش دهد که در دنیا برای توسعة مشارکت عمومی-خصوصی ایجاد شده است. لذا در سال 1399 جلد اول کتاب «پیکره دانش مشارکت عمومی-خصوصی» از مجموعه راهنماهای بانک جهانی ترجمه و توسط انتشارات فدک منتشر شد. با توجه به استقبال خوب اساتید و فعالان حوزه تأمین مالی و مدیریت قراردادها، بر آن شدیم که سایر مجلدهای این مجموعه را نیز ترجمه و در اختیار فارسی‌زبان‌ها قرار دهیم و اینک جلد دوم کتاب «پیکره دانش مشارکت عمومی-خصوصی» که متمرکز بر تدوین و پیاده‌سازی چهارچوب مشارکت دارد، در اختیار شما است.

سری کتاب‌های «پیکره دانش مشارکت عمومی-خصوصی»، درواقع ترجمه سندی به نام راهنمای گواهینامه مشارکت عمومی-خصوصی است که به همت گروه بانک جهانی و به‌منظور آموزش و تربیت کارشناسان حرفه‌ای مشارکت عمومی-خصوصی تدوین و انتشار یافته است. این راهنما تلاش دارد تمامی جنبه‌های مرتبط با ایجاد و اجرای قراردادهای مشارکت‌های عمومی-خصوصی را به‌صورت کارآمد و پایدار تشریح نماید. لذا جنبه‌های متفاوت از سیاست‌گذاری، برگزاری مناقصات، عقد قرارداد و نظارت بر اجرای قرارداد مشارکت را پوشش می‌دهد.

جلد اول از سری کتاب‌های «پیکره دانش مشارکت عمومی-خصوصی»، ضمن معرفی مفاهیم و ساختارهای مشارکت عمومی-خصوصی بر اساس ادبیات پیشرو بانک جهانی، فرآیند استانداردی را معرفی می‌کرد که با پیگیری آن می‌توان مشارکت عمومی-خصوصی را پیاده‌سازی و از تسهیلات بانک‌های توسعه‌ای برای این منظور استفاده نمود.

در جلد دوم از همین کتاب که با نام چهارچوب مشارکت نام‌گذاری شده است، نحوة تدوین و استقرار الزامات موردنیاز برای اجرای موفق مشارکت عمومی-خصوصی در سطح کشور یا سازمان دولتی خاص معرفی شده‌اند. درواقع مخاطب این جلد از کتاب، سیاست‌گذاران و برنامه‌ریزان دولتی هستند که در سطح کلان دولت یا نهادهای بخش عمومی برنامه توسعه و استقرار مشارکت عمومی-خصوصی را پیگیری می‌کنند.

این کتاب راهنمای جامعی است که برای استفاده توسط متخصصان مشارکت، مدیران بخش دولتی، مشاوران، سرمایه‌گذاران و سایر افراد علاقه‌مند به مشارکت عمومی-خصوصی تدوین شده است و از آنجا که ارائه سطوح متفاوتی از دانش و تخصص به طیف متفاوتی از مخاطبان را مدنظر داشته است، ممکن است مطالعه بخش‌هایی از آن نیازمند یادگیری پیش‌نیازها و مقدماتی باشد که برای دانشجویان و علاقه‌مندانی که تازه به این حوزه دانش وارد شده‌اند، دشوار به نظر بیاید.

از سوی دیگر، گستره مطالب این کتاب، حوزه‌های متفاوتی از دانش مدیریت قراردادها، تأمین مالی پروژه و حتی مدیریت پروژه را پوشش می‌دهد که موجب می‌شود مشارکت عمومی-خصوصی در حوزه بین‌دانشی قرار بگیرد. لذا توصیه می‌گردد که خوانندگان جلد اول کتاب را در جایگاه مبنا و پایه برای دیگر مجلدات کتاب در نظر گرفته، قبل از مطالعه این جلد از کتاب، مطمئن شوند که با مفاهیم و فرآیندهای معرفی‌شده در جلد اول آشنایی کافی را دارند. طبیعی است که تصمیم به مطالعه دیگر مجلدات، بستگی به این دارد که خواننده در بخش عمومی یا خصوصی فعال است.

کتاب «راهنمای مشارکت عمومی-خصوصی» همچنین مرجع آزمون گواهینامه «صلاحیت حرفه‌ای مشارکت» است که در صورت موفقیت در این آزمون، به افراد اجازه می‌دهد از نام «صلاحیت حرفه‌ای مشارکت» استفاده کنند. این برنامه تحت نظارت برنامه گواهینامه یک «مرکز آزمون بین‌المللی معرفی‌شده توسط بانک جهانی» قرار دارد که آزمون‌های خود را به‌صورت آنلاین و بر اساس رویه‌های خاصی برگزار و گواهینامه را صادر می‌کند. برنامه صدور گواهینامه مشارکت عمومی-خصوصی، توسط مجموعه‌ای از بانک‌های توسعه‌ای شامل بانک توسعة آسیایی، بانک اروپایی بازسازی و توسعه، بانک توسعة بین آمریکایی از طریق صندوق سرمایه‌گذاری چندجانبه آن، بانک توسعة اسلامی و گروه بانک جهانی توسط مؤسسه مشاوره تسهیل زیرساخت عمومی و خصوصی تأمین مالی می‌شود.

همان‌طور که در ابتدای این سند تصریح شده است، نظرات، تفاسیر، یافته‌ها یا نتیجه‌گیری‌های بیان‌شده در این کتاب متعلق به نویسندگان است و لزوماً منعکس‌کننده دیدگاه‌ها یا سیاست‌ها یا مواضع رسمی بانک جهانی و دیگر بانک‌های توسعه‌ای پیش‌گفته نیست. سازمان‌های ذکرشده در بالا هیچ‌گونه ضمانت صریح یا ضمنی نمی‌دهند و نیز مسئولیتی در قبال صحت، به‌موقع بودن، کامل بودن، خریدوفروش بودن یا تناسب برای هدف خاصی ندارند. ارجاع به یک قلمرو یا منطقه جغرافیایی خاص، یا استفاده از واژه «کشور» در این سند، به‌هیچ‌وجه به معنای ابراز نظر از سوی سازمان‌های فوق‌الذکر یا هیئت‌مدیره آن‌ها در مورد وضعیت حقوقی هر کشور، قلمرو، شهر یا منطقه یا مقامات آن یا در مورد تحدید حدود یا مرزهای آن نیست.

راهنمای منتشره بانک جهانی، مشمول حق ناشر برای چاپ و انتشار است؛ ولی چنان‌که سند مزبور تأکید کرده است، بانک‌های توسعه‌ای و سازمان‌های ذکرشده در بالا انتشار دانش خود را برای کشورهای مختلف تشویق می‌کنند و مجوز ترجمه این اثر ارزشمند را برای اهداف آموزشی و غیرتجاری داده‌اند. در اینجا جا دارد از مایا روزینا (مدیر حق نشر بانک جهانی) برای اعطای مجوز ترجمه این کتاب به زبان فارسی کمال قدردانی را انجام دهم.

در نهایت یادآور می‌شوم که حوزة مشارکت عمومی-خصوصی، دانشی بین‌رشته‌ای است و تدوین راهنمای جامع برای آموزش تمامی مفاهیم و الزامات این روش نیازمند تسلط بر چندین حوزه دانشی متفاوت است که از توان یک نفر خارج است. لذا از تمام متخصصان علم حقوق و مدیریت مالی درخواست دارم که اگر خطا یا پیشنهادی در متن این کتاب مشاهده نموده‌اند که نیازمند تشریح یا ابهام‌زدایی باشد، به مترجم این کتاب منعکس نمایند. همچنان که به سیاست‌گذاران و مجریان طرح‌های مشارکت عمومی-خصوصی کشور، توصیه می‌کنم تا با مقایسه راهنمایی‌های پیشنهادی در این کتاب که با نام رویه‌های استاندارد یا نمونه‌های موفق دیگر کشورها معرفی شده‌اند و ارائه پیشنهاد، به تشریح مفاهیم منطبق با نظام فنی و اجرایی و کمک به بومی‌سازی رویه‌های بین‌المللی در کشور کمک نمایند.

گرشاسب خزائنی
هیئت‌علمی دانشگاه،
مدرس و مشاور مشارکت عمومی-خصوصی

فهرست مطالب

فصل 2: ایجاد چهارچوب مشارکت عمومی-خصوصی

2.1. چرا به چهارچوب مشارکت عمومی-خصوصی نیاز داریم؟ 4
2.2. محتوای چهارچوب مشارکت عمومی-خصوصی چیست؟ 8
2.3. اهداف چهارچوب مشارکت 10
2.4. محدوده چهارچوب مشارکت 13
2.5. انتخاب ابزارهای حقوقی و اداری برای ایجاد چهارچوب مشارکت 21
2.5.1. نحوه تعامل سنت‌های حقوقی متفاوت با انواع مختلف مشارکت 21
2.5.2. رویکردهای حقوقی و اداری برای ایجاد چهارچوب مشارکت 26
2.5.3. چگونه چهارچوب‌های مشارکت بر اساس قوانین موجود ساخته می‌شوند 30
2.5.4. چهارچوب برای قراردادهای محلی مشارکت 33
2.6. تعریف فرآیند مشارکت عمومی-خصوصی 36
2.6.1. شناسایی پروژه‌ها و غربالگری 39
2.6.2. ارزیابی پروژه 40
2.6.3. ساختار فرآیند تدارکات و قرارداد پروژه 45
2.6.4. مناقصه و انتخاب برنده 48
2.6.5. مدیریت قرارداد (فاز ساخت، تحویل خدمات و واگذاری) 52
2.6.6. پروژه‌های با ابتکار خصوصی 54
2.7. مسئولیت‌های نهادی 63
2.7.1. مسئولیت‌های متعارف 64
2.7.2. تعیین قهرمان پروژه 65
2.7.3. ایجاد هماهنگی و کنترل عملکرد پروژه‌ها 66
2.7.4. مدیریت مالی عمومی 71
2.7.5. اخذ مجوزها 71
2.7.6. نقش‌ها و جایگاه واحدهای مشارکت 74
2.8. مدیریت مالی مشارکت عمومی-خصوصی 81
2.8.1. انواع تعهد مالی در مشارکت عمومی-خصوصی 81
2.8.2. شناسایی و کمی کردن تعهدات مالی 84
2.8.3. اطمینان از تاب‌آوری بدهی‌ها 86
2.8.4. بودجه‌بندی تعهدات مالی 88
2.8.5. حسابداری و گزارش‌دهی تعهدات مالی 93
2.8.6. کنترل ریسک مالی 97
2.9. نظارت بر برنامه‌ها و پروژه‌های مشارکت 99
2.9.1. نقش قوّه مقننه 101
2.9.2. نهادهای حسابرسی 102
2.9.3. نقش افکار عمومی 105
2.9.4. ارتقای تدارکات عمومی، حکمرانی خوب و کاهش فساد 110

منابع 113
الف: منابع مفید برای تدوین چهارچوب مشارکت 114
ب: منابع مفید برای رسیدگی به ابتکارات خصوصی 116
پ: منابع مفید برای تنظیم مسئولیت‌های نهادی 118
ت: منابع مفید برای مدیریت مالی عمومی مشارکت عمومی-خصوصی 120
ث: منابع مفید برای نظارت بر برنامه‌های مشارکت 121

واژه‌نامه 123